Оксана Маркарова: Нельзя принимать законопроекты, которые этот бюджет разрушают
27.02.20
Министерство финансов в правительстве отвечает за госбюджет, который в условиях сильной гривны в 2019 году выполнить не удалось. О том, как Минфин планирует обеспечить доходы бюджета-2020, как будет потрачена государством сверхприбыль «Нафтогаза» и как министерство противостоит нереалистичным налоговым инициативам депутатов монобольшинства, рассказала министр финансов Оксана Маркарова.
– Когда могут быть финализированы договоренности с МВФ, чтобы совет директоров Фонда рассмотрел новую программу? Все ждали, что это произойдет до Рождества, а уже конец февраля.
– Все могут ждать, а мы должны работать. Выйдем, как только будем готовы с нашими партнерами подать все документы на совет директоров МВФ. Не буду прогнозировать, когда это точно произойдет, но мы стараемся это ускорить.
Мы довольно быстро продвигались, чтобы достичь staff level agreement, а сейчас идет работа над выполнением всех prior actions (предварительных мероприятий), касающихся финансовой системы, налоговой, таможенной службы.
– По каким конкретно пока не выполненным Украиной обязательствам мы не попали на совет директоров? Что еще нуждается в утверждении?
– Меморандум мы сделаем публичным после того, как он будет одобрен советом директоров МВФ. В нем будут указаны выполненные предварительные мероприятия. В процессе работы до заседания совета мы эту информацию не раскрываем. Понятно, что некоторые вещи уже выполнены и публично известны, такие как, например, принятый бюджет на 2020 год, законы для создания единого юридического лица в ГНС и Гостаможслужбе.
– Постоянный представитель МВФ в Украине Йоста Люнгман говорил, что Украина много не выполнила в предыдущих меморандумах, поэтому сейчас просто надо выполнить все обещанное.
– Не знаю, что имел в виду господин Люнгман, но не выполненный ранее «сплит» уже одобрен, вопрос о наказании за незаконное обогащение выполнен. Думаю, что мы очень хорошо движемся в направлении выполнения.
– Этот процесс затормозился из-за до сих пор не принятого законопроекта № 2571, который включает норму о расчете компенсации собственникам обанкротившихся или национализированных банков?
– Мы работаем над тем, чтобы выполнить предварительные мероприятия и выйти на совет директоров, и я бы не сказала, что процесс затормозился. Все обсуждения идут достаточно интенсивно. Что касается законопроекта № 2571, то от Кабмина процесс работы над ним координирует Министерство юстиции.
– Какие выводы сделал Минфин по невыполнению бюджета 2019 года по доходам и расходам, чтобы эти проблемы не повлияли на бюджет 2020-го?
– Это была самая обсуждаемая тема в конце 2019 года. К сожалению, было много фейков. Были «эксперты», которые говорили о 100-150-200 млрд грн невыполнения бюджета. В какой-то момент уже хотели даже сделать «рейтинг дыр в бюджете», которых, к счастью для бюджета, не произошло.
На самом деле благодаря принятым мерам бюджет 2019 года не выполнен всего на 3,3%. С точки зрения миллиардов гривен это материальная, конечно, цифра, но если посмотреть на все последние годы, то с 2016 года бюджет все время немного недовыполнялся. И 2019-й нам удалось завершить таким образом, что это не повлияло на расходы. Профинансированы все необходимые защищенные статьи (зарплаты, пенсии, субсидии), а также все незащищенные расходы, по которым были открыты программы, подписаны акты. Нет такого, что надо было заплатить, а выдача средств не была проведена.
Сейчас мы проводим серьезный анализ ситуации, потому что впервые за последние десять лет видим изменение некоторых макроэкономических трендов. Согласно той информации, которую мы получаем от Министерства экономики, Нацбанка, макропрогнозистов во Всемирном банке и МВФ, это те факторы, которые будут иметь как минимум среднесрочное влияние на бюджет. И январь это также подтверждает.
Во-первых, курс. Он сейчас сильнее того, который был учтен в бюджете, и мы видим тренд на дальнейшее укрепление. А макроэкономические модели показывают: чем больше валюты будет заходить в страну, тем больше будет развиваться экономика. Это тоже повлияет на усиление валюты.
Второе – это цена на энергоресурсы. Ее снижение является положительным фактором для граждан и промышленности, которая использует газ и электричество в производстве. Но в таможне это вторая по весу причина невыполнения плана отчислений в бюджет.
Третья причина – недобор по подакцизной группе товаров, что связано с большим теневым рынком топлива. Но скоординированные действия правоохранителей в последнее время дают хороший результат, и нелегальные заправки закрываются. То же самое касается рынка алкоголя, около 50% рынка которого находится в тени по оценкам профильной ассоциации.
И мы не просто это анализируем – мы действуем. В дополнение к общим скоординированным действиям всех правоохранительных органов по подакцизной группе товаров мы с командой Минцифры и министром Кабинета Министров нашли решение, которое совершенно не делает марку дороже, зато вводит ее погашение в момент продажи. Плюс электронная система контроля. Похожий механизм готовим для табачных изделий. Нам долго рассказывали, что без специального закона ни в коем случае нельзя это вводить, а оказалось, что можно, если мы хотим решить вопрос с контрафактом и черным рынком.
– В бюджете-2020 заложен курс 27 грн/$. Министр экономики Тимофей Милованов уже говорит, что надо больше ориентироваться на 25 грн/$. Обсуждает ли Минфин с Минэкономики пересмотр этого макропоказателя, от которого зависят как некоторые доходы, так и расходы бюджета?
– Согласно бюджетным правилам, Министерство экономики должно «сказать» нам это официальной засылкой нового макропрогноза после завершения процедур в самом министерстве, и мы знаем, что министерство уже проводит эту работу. Макропрогноз на 2021-2023 годы должен быть представлен до 2 марта в рамках бюджетной резолюции на три последующих года и подготовки бюджета на следующий год.
– Резолюция касается бюджета следующего года. Будет ли новый курс также использован для просмотра текущего бюджета?
– На самом деле курс, хотя и является одним из крупнейших факторов влияния, не единственный показатель, который существенно отклонился от утвержденного макропрогноза. Также важны прогнозные показатели импорта, потребления, инвестиций... У нас инфляция, например, получилась ниже, чем тот коридор, который был таргетом Нацбанка.
Импорт, заложенный в макропрогнозе, должен был расти на 11,3% (в долларовом эквиваленте) по курсу 27 грн/$. Но импорт вырос всего на 1% в январе, а разница по курсу в 3 грн очень велика. Это объективные факторы, которые требуют анализа и работы тех, кто занимается макропрогнозом. Когда его изменят, мы поймем, каким образом должен быть откорректирован бюджет.
В Бюджетном кодексе указано несколько оснований для пересмотра бюджета. Существенный пересмотр макропрогноза – одно из них. Если ориентироваться на макропрогноз, обнародованный 30 января Национальная банком, когда он в последний раз пересматривал учетную ставку, можно предположить, что макропрогноз, который сделает Министерство экономики, будет иметь существенные отличия от учтенных в бюджете показателей. Так что мы уже готовимся и анализируем выполнение доходов за первый месяц, хотя январь не всегда показателен.
– А депутаты воспринимают невыполнение бюджета как неэффективность работы Минфина.
– Доходы в бюджете зависят от двух факторов: принятого правительством макропрогноза, который для Минфина является вводными данными, и непосредственно прогнозирования доходов на основе макропрогноза и моделей Минфина. Модели Минфина показали свою точность, и если бы макро не изменился, то доходы были бы выполнены или даже немного перевыполнены.
Эффективность работы Минфина заключается в выполнении бюджета в неизменной ситуации и быстром реагировании, если ситуация меняется. Это мы и делали во второй половине 2019 года и смогли, несмотря на существенные изменения в макро, завершить год планово и профинансировать все необходимые расходы.
Наши дискуссии о бюджетной политике в бюджетном комитете всегда очень продуктивны. Но интересно сравнить ситуацию во время работы над бюджетом и потом. При рассмотрении законопроекта в парламенте Министерство финансов пытается удержать доходы в реалистичных показателях и говорит, что нельзя увеличивать план, потому что он должен быть реалистичным, как и план отчислений для государственных компаний. Но все остальные игроки хотят увеличить расходы. А когда бюджет уже принят и его надо выполнять, Министерство финансов пытается собрать доходы, чтобы на это хватило средств. Можно выделить несколько измерений, которые определяют эффективность нашей работы.
Первое – это администрирование налоговой службой и таможней, предотвращение уклонения от налогообложения. Обязанность Министерства финансов – работать над тем, чтобы акцизы справлялись прозрачно, понятно, и не было злоупотреблений, чтобы автоматический режим НДС работал, но при этом контролировать через механизмы, которые есть у налоговой службы, чтобы не было схемных кредитов.
Наша работа по управлению долгом – это вторая большая бюджетная статья. В прошлом году мы сэкономили 26 млрд грн, из которых 19 млрд грн – от нашей работы в сфере управления государственным долгом: от улучшения структуры долга, радикального снижения процентной ставки. 7 млрд грн – это влияние курса на валютную часть долга.
Третий огромный фактор – это влияние на доходную и расходную части законов, которые принимаются после принятия бюджета, но могут повлиять на него. Бюджетный кодекс говорит, что законопроекты должны иметь четкие расчеты и не влиять негативно на бюджет текущего года, то есть должны быть сбалансированными. Однако в реальности большое количество законопроектов или увеличивают расходы, или снижают доходы. Например, законопроект № 0898 (о внесении изменений в закон о научной и научно-технической деятельности) при принятии в нынешней редакции может привести к увеличению расходов на 19 млрд грн, а законопроект № 2757 (об уменьшении размера ставки НДС) – к потере 67, 5 млрд грн доходов. А таких проектов несколько десятков. Поэтому вместе с Бюджетным комитетом мы активно работаем над тем, чтобы несбалансированные с точки зрения бюджетного воздействия законы не принимались.
И это не вопрос, кто молодец, а кто виноват. Вопрос, как откорректировать в бюджете нужные моменты с учетом нового макропрогноза и новой реальности.
– Насколько, по предварительным подсчетам, будет скорректирован бюджет?
– Сейчас об этом рано говорить. У нас пока есть только рабочие материалы по макропрогнозу.
– Есть понимание, на сколько процентов доходы будут меньше, чем заложено в бюджете?
– Есть разные сценарии, и на каждый у нас есть план. Но об этом мы сейчас говорить не можем, потому что должны получить макропрогноз. Это не только влияние курса. Влияние макросценариев на бюджет является системным.
– Минфин планирует пересматривать инструменты по управлению долгом. А какова ситуация по отношению к ВВП-варрантам, бумагам, выпущенным при министре финансов Наталье Яресько?
– Выпущены они были государством Украина, утверждены Верховной Радой, Кабмином. В 2015 году ситуация была критической, Украина не могла обслуживать свои обязательства, и бюджет 2015-го не зря назвали «бюджетом сокращений». Реструктуризация долга была необходимой и дала не только списание $3 млрд и три года низких выплат, которые позволили экономике вернуться к росту, но и реальную экономию на процентных платежах в дополнение к списанию части тела кредита.
– Тогда в правительстве говорили, что это классные ценные бумаги, и хорошо, что мы провели такую реструктуризацию. Но в этом году, я так понимаю, мы начнем страдать от ее условий?
– ВВП-варрант как инструмент пока остается гипотетическим. Он не является составной частью нашего долга, платежи по ним на 2020 год не предусмотрены.
– Нацбанк оценивал рост ВВП в 2019 году в 3,3%, а это больше, чем 3%, заложенные в формуле, следовательно, первые выплаты будут в бюджете 2021 года. Когда наступят триггеры?
– Когда они наступят, мы будем готовы к этому разговору. В случае необходимости выплат по варрантам такие расходы будут запланированы в рамках подготовки Бюджетной декларации и проекта бюджета.
– Когда утверждался бюджет-2020, еще не было известно, оплатит ли «Газпром» долг «Нафтогаза». В последние дни декабря $2,9 млрд поступили, и все начали их делить. Президент Владимир Зеленский говорит, что их надо направить на больницы и дороги, глава «Нафтогаза» Андрей Коболев – на программы энергосбережения, замену котлов. Понятно, что часть их сразу поступит в бюджет как уплата налога на прибыль, а вторая часть – через дивиденды. А какова позиция Минфина в отношении этих средств?
– Налоговый кодекс четко определяет, что это обычное поступление, которое увеличивает прибыль компании. Очевидно, это повлияет на размер прибыли «Нафтогаза», который после аудиторского заключения будет утвержден до распределения. Также я надеюсь, что к тому времени уже будет понятен вопрос и по макропрогнозу, и относительно изменений в бюджет.
Если мы будем пересматривать бюджет, то сделаем все, чтобы поддержать инициативу президента по расходованию этих средств на капитальные расходы. Конечно, это будет возможно, если все другие обязательные расходы, особенно защищенные, будут полностью проведены.
– Правительство готовит проект постановления с показателем, какую часть чистой прибыли государственные компании должны перечислить в бюджет. Минэкономики предложило снизить его с 90% до 50%. Какой показатель сейчас обсуждают?
– Цифры еще не утверждены. Будет два постановления: одно регулирует уровень выплаты дивидендов, второе – уплату части чистой прибыли в зависимости от типа компании, акционерная она или нет.
– О каком порядке цифр идет речь: «Нафтогаз» заплатит половину или 90%?
– Эти постановления устанавливают единые правила для всех. Бывают исключения, но Министерство финансов всегда выступало против этого. Единственное, с чем мы согласны, – если в компании есть свои ковенанты, такие, как у нас были в «Укргидроэнерго» по международным контрактам или в Ощадбанке по их заимствованиям, которые не позволяли нам поставить высокую цифру. В этом году мы не видим каких-то причин, которые не дадут возможности сделать одинаковую ставку для всех. Будем обсуждать.
– По итогам 2018 года ПриватБанк уплатил государству 90% чистой прибыли – 11,5 млрд грн. А за 2019-й он заработал уже 32,6 млрд грн, которые не были бы лишними для бюджета. К нему тоже применят ту же норму выплаты дивидендов, что и к другим госкомпаниям?
– Одинаковая норма будет для всех.
– Во время нашего круглого стола председатель комитета Верховной Рады по финансам, налоговой и таможенной политике Даниил Гетманцев говорил о том, что хочет продолжить налоговую реформу и объединить несколько налогов, а также ожидает от Минфина подсчетов фискального эффекта. Как вы оцениваете эту инициативу и когда возможны такие существенные изменения в Налоговый кодекс?
– Объединение и уменьшение количества налогов для бизнеса – всегда положительная вещь. Мы это всегда тоже предлагали и поддерживали. От объединения налогов, если это будет сделано правильно и изменится администрирование, негативного эффекта для бюджета не будет. И собирать эти налоги вместе, а затем разъединять, будет удобнее. Но я напомню, что законопроект о едином налоговом счете также поможет бизнесу упростить процедуру. Отдельно останется только НДС, у которого НДС-счет.
Премьер-министр объявил, что нам надо провести налоговую реформу, и она должна быть комплексной. Но бизнес ожидает от нас предсказуемости, так как частая смена налоговых правил настораживает. Поэтому мы начнем с того, что сделаем диагностику нашей налоговой системы, чего не делали с 2015 года.
Диагностика – серьезное дело, которое требует привлечения не только Министерства финансов и Министерства экономики. Это достаточно структурированный процесс работы со всеми бизнесами по категориям, с комитетом Верховной Рады, и мы начнем его в ближайшее время. Это может занять несколько месяцев. Полноценная диагностика покажет, как выглядит наша налоговая система, сравнит ее с другими странами, особенно с теми, с которыми мы конкурируем за инвесторов, бизнес и работников. Задача диагностики заключается в том, чтобы показать, где мы сейчас, куда должны прийти, а дальше нарисовать путь, как это сделать. В результате станет ясно, что мы должны сделать и что можем себе позволить в плане налоговой реформы.
Я бы очень хотела, чтобы ситуация позволяла снижать НДФЛ. Это является безусловным приоритетом, так как снижение давления на зарплаты дает также толчок для развития бизнеса и способствует детенизации. Я не говорю о снижении ЕСВ, потому что нам пока непонятно, что делать со «здоровьем» Пенсионного фонда, который должен был остановиться на цифре бюджетного трансферта в 141 млрд грн, прожить с ним несколько лет, а дальше уменьшать дефицит, чтобы через восемь лет мы получили бездефицитный Пенсионный фонд. Но в последние три года мы видим, к сожалению, противоположную тенденцию: увеличение трансферта Пенсионному фонду и, соответственно, увеличение его дефицита.
– В налоге на доходы физлиц несколько ставок для пассивных доходов: от 0% для ОВГЗ до 18% – для депозитов. Уже появляются инициативы депутатов ставку налога для ОВГЗ увеличить, а на депозиты – уменьшить или отменить. В НБУ предлагают обсудить единую, но низкую ставку. Какова позиция Минфина по налогообложению доходов от ОВГЗ и депозитов?
– Все налоги можно разделить на пять категорий: налогообложение инвестиций, прибыли, потребления, негативных эффектов (акцизы) и владения. Если выбирать между ними, то рыночные экономики, как правило, стараются больше облагать налогом потребление, негативные эффекты и владения и меньше – инвестиции и доходы, стимулируя таким образом развитие бизнеса и занятость людей.
Когда ставки максимально плоские, их легче администрировать, и от такого налога труднее уклоняться. Это правильно. Но одновременно мы имеем четкое понимание, что хотим стимулировать экономический рост.
– Диагностику еще нужно сделать. А в Раде уже есть законопроекты, на которые Минфин должен реагировать: инициативы отменить военный сбор, повысить НДФЛ для больших зарплат.
– Конечно, мы свою позицию демонстрируем, в том числе публично. Когда бюджет принят, нельзя принимать законопроекты, которые этот бюджет разрушают. Мы такое уже видели в 2019 году, когда после принятия бюджета была предоставлена льгота для ввоза оборудования для альтернативной энергетики. Это завершилось недополучением около 9 млрд грн.
Поэтому отмену военного налога не поддерживаем. Но и повышение НДФЛ также не поддерживаем, потому что это не приведет к увеличению поступлений, а наоборот, когда бизнес сориентируется, приведет к тенизации зарплат. Мы хотим стимулировать официальное трудоустройство и увеличивать количество рабочих мест, а такие инициативы дадут отрицательный эффект. Этот вопрос мы обсуждали и с налогово-финансовым комитетом, и с бюджетным комитетом, и депутаты нас в большинстве поддерживают.
Верховная Рада – законодательный орган. Да, она производит различные идеи. У депутатов, тем более профильного комитета, наверное, есть своя точка зрения, как это должно происходить. Старт нашей совместной работы по диагностике в том числе согласует наше отношение к этим законопроектам. Просто их обсуждение будет немного дольше.
К тому же Верховная Рада «зашла в землю», мы видим, что это долгий процесс.
– Кстати, когда откроется рынок сельскохозяйственной земли, то все вспомнят, что крупнейшим владельцем земли является государство, которое по этому закону сможет ее начать продавать. Вы предварительно подсчитывали, какие объемы земель правительство сможет выставить на продажу и какие денежные поступления надо запланировать в бюджете уже в этом году или в следующем?
– Вместе с законом о земле идет большой пакет связанных законопроектив. Мы отошли от той модели, которую Кабинет Министров подавал в октябре. Поэтому если будет принят законопроект, который сейчас рассматривается, с определенными изменениями по уменьшению концентрации, то рынок земли начнет раскрываться с октября, то есть эффект от открытия будет отложенным.
Безусловно, есть земля, которая находится в государственной собственности; есть доля государственной земли, которая, как в любой стране, остается в государственном владении как резервный фонд; есть квазигосударственная земля, которая принадлежит государственным институтам. Если государственная земля будет продаваться, то для бюджета это такое же поступление, как от приватизации. Это в той же строке – «финансирование». Кстати, в этом году мы ожидаем не просто выполнения, а перевыполнения цифры по приватизации, и очень надеемся, что нам не придется заимствовать эту сумму, как в прошлом году.
– Президент Зеленский предложил налоговые льготы тем, кто примет участие в приватизации. Насколько это может быть реализовано? Не будет ли это искривлять налоговое поле Украины?
– Нет. Речь идет о льготе по налогу на прибыль – пятилетние каникулы. Ее получат исключительно те компании, которые будут выставлены на приватизацию этого и следующего года, чтобы максимально привлечь покупателей. Это понятный круг компаний, которые сейчас готовятся на приватизацию. К сожалению, большинство из них глубоко убыточны. Поэтому даже если прозрачный инвестор не будет платить налог на прибыль, но добросовестно будет платить все остальные налоги, для государства и бюджета это будет положительная история. Но, повторю, это «ограниченное предложение» – только для тех компаний, которые будут проданы в 2020-2021 годах. Также будет предохранитель – покупка за более чем $15 млн.
– Льготы для тех компаний, которых купят, а не для их покупателей?
|
Новости
